ولی آریا
سازمان ملل در حل منازعات تا چه اندازه موثر بوده است؟
در قسمت های بعدی، بطور مشخص و مفصل به موضوع نقش ملل متحد در حل منازعات افغانستان خواهیم پرداخت
درطول قرون متمادی، مساعی و تلاش های زیادی صورت گرفته تا مکانیزم های نظارتی بمنظور کنترل و در بعضی موارد حل کامل منازعات انکشاف داده شود. سازمان ملل متحد مظهر و نمادی از این روند تاریخی و تکاملی است. مانند نهاد مشابه ماقبل اش، یعنی جامع ملل، نخستین رسالت ملل متحد – طوریکه درمنشورآن بیان گردیده، حفاظت از صلح و ثبات بین المللی است. ذکر این نکته که باب عضویت برای تمام کشور های صلح دوست باز میباشد، در حقیقت روی همین مقصد و مرام تاکید میورزد، همانگونه که این شرط منشور که تمام کشور های عضو "اختلافات بین المللی خود را از طرق مسالمت آمیزحل نمایند" تاکید دارد.
ولی آیا این ساختار جهانی در انجام رسالت خویش موفق و موثر بوده است؟ پاسخ به این پرسش مستلزم اينست که بررسی نماييم که آيا دست آورد های ملل متحد درزمینه ایجاد صلح (یا بعبارت درست کلمه صلح سازی) در بهترین حالتش متعادل بوده است يا خير. اگر چه با نگاه به دو منازعه لاینحل در خاور میانه وکشمیرمتوجه عدم موثریت این نهاد در حل منازعات میگرديم، ولی ازطرف دیگر مثال مثبت دریافت جایزه صلح نوبل توسط ملل متحد بخاطر ماموریت های حفظ صلح آن درسال 1998 نیز وجود دارد. تاکنون دو پنجم مساعی سازمان ملل برای میانجیگری در منازعات موفق بوده اند. از 319 منازعه بین المللی که دربین سالهای 1945 و 1984 روی داد فقط 137 مورد یا بعبارتی دیگر 34 درصد آن به ملل متحد جهت رسیدگی ارجاع داده شده است. برعلاوه، ملل متحد موفق نگردیده تا نیمی از این نزاع هارا کنترل نموده و 75 درصد آنرا بطور کامل حل وفصل نماید.
اقداماتی که شورای امنیت میتواند از آنها جهت حل منازعات استفاده نماید عبارتند از میانجیگری، حفظ صلح، تحریم و مداخله نظامی. عباراتی از قبیل صلح سازی، تطبیق صلح، دگردیسی (تغییر شکل) منازعه، دیپلوماسی پیشگیرانه، مساعی جمیله، و حکمیت (داوری) یا به جای چهار تقسیم بندی بالا بکار رفته اند یا بعنوان بخش های فرعی آنها.
حفظ صلح بعنوان جلوگیری، مهار، متعادل سازی، و پایان دادن به خصومت ها میان کشور ها یا در داخل آنها بوسیله مداخله صلح آمیز توسط یک جانب ثالث که بشکل بین المللی و با استفاده از نیروی نظامی، پولیس و شهروندان جهت اعاده و حفظ صلح سازماندهی و هدایت شود تعریف شده است. از آنجائیکه حفظ صلح یکی از راهکار های حل منازعات است، بهتر است تا چند مورد را بعنوان مثال با تفصیل بیشتری به بحث بگذاریم تاببینیم چه نوع نتیجه گیری را میتوان صورت داد.
بتاریخ 25 جون 1950، خصومت ها در کوریا آغاز گردید. برداشت عمومی اين بود که این خصومت ها پی آمد حمله نیروی های کوریای شمالی به کوریای جنوبی بود. این قضیه به شورای امنیت که بطور عجولانه جلسه اش را تشکیل داد ارجاع گردید. هری ترومن، رئیس جمهور امریکا بدون مشوره دقیق و کافی با متحدینش مستقلانه وارد عمل گردید. به نیروهای هوایی و دریایی فرمان داده شد تا به کوریا اعزام گردند. یک فرماندهی نظامی تاسیس گردید که به کاخ سفید گزارش میداد، نه به ملل متحد. این یگانه عملیات پاسداری ازصلح ملل متحد بود که فرماندهان یک نیروی ملل متحد به دبیر کل گزارش نداده اند. بعبارتی دیگر، دبیر کل اجازه عملیات را داده بود و لی فرماندهی آنرا بعهده نداشت. علاوه برآن، با درنظر داشت توقعاتی که از ملل متحد در زمینه حفظ صلح میرود، ازقبیل کمک به مذاکرات جهت کنارگذاشتن خصومت، نظارت بر هرنوع جدایی ناشی ازآن، وتشویق و ایجاد زمینه های بازسازی، کوریا بعنوان اولین عملیات مشخص ملل متحد جهت اعاده مجدد صلح بمثابه یک ناکامی اسف بار ارزیابی میشود. سه سال جنگ و هشت سال مذاکرات نامنظم هیچ چیزی را بجز یک ملت جداشده به شمال و جنوب تحت حمایت رقابت آميزشرق وغرب در پی نداشت.
درسال 1991 ائتلافی متشکل از بیست و یک کشور 680000 سرباز را که دوسوم آن متعلق به ایالات متحده بود علیه عراق به میدان جنگ آورد. این عملیات بطور غیر قابل مقایسه ای کوتاه، سریع، بسیار شدید، برخوردار از تکنولوژی سنگین پیشرفته و دارای یک هزینه هفتاد هزار میلیونی (70میلیارد دلار) بود. هدف سریع يعنی توقف جنگ و جلوگیری از تهاجم بیشتر نیروهای عراقی بدست آمد. برنامه صلح پیاده شد ولی نه بمعنای کامل یعنی اینکه به مردم کمک شود تا احساس امنیت نموده و امور شان بطور دموکراتیک اداره گردد. منازعه در خلیج فارس تبدیل به متارکه شد و لی صدام حسین همچنان به تکیه بر اریکه قدرت، تکبردیکتاتورمآبانه ورفتاری که منجر به بی ثباتی بیشتر منطقه میشد ادامه داد. تحت آن شرایط همواره تاکید میشد که از هرنوع تهدید سرکشانه و آشوبگرانه نسبت به تامین عرضه نفت جلوگیری بعمل آید. بنابراین، میتوان این سوال را مطرح کرد که آیا حفاظت از صلح در چنین مواردی زندانی مصلحت های سیاسی میشود یا خیر. اضافه برآن، مانند عملیات درکوریا، عملیات خلیج نیزتحت رهبری ایالات متحده صورت گرفت. تصمیم بیرون راندن نیروهای عراقی از کویت توسط رئیس جمهور بوش و نخست وزیرتاچر اتخاذ شده بود. آنها بعد از اینکه تصمیم شان را گرفتند، خواستار حمایت ملل متحد شدند و همانطوريکه انتظارمی رفت بادشواری بسیار کمی از آن برخوردار گردیدند. نیروهای ائتلاف در طول عملیات توفان صحرا تحت فرمان ژنرال های امریکایی بودند، نه کمیته پرسونل نظامی ملل متحد. لازم به تذکر است که، دوقضیه کوریا و عراق در این مقاله ازديدگاه انتقادی به بررسی گرفته شد، ولی هستند صاحب نظرانی که از این دومورد بعنوان مثال های موفق تامین صلح یاد میکنند.
شاید بتوان گفت که بزرگترین نمونه ناکامی، منازعه فلسطین و اسرائیل بوده است. هیچ قضیه دیگری به اندازه مشکل فلسطین توجه ووقت ملل متحد را بخود اختصاص نداده است. هیچ چیز دیگری به اندازه امور خاور میانه با محوریت منازعه فلسطینیان و اسرائیلیان منجر به بروز و شعله ور شدن بحث و مشاجره در مجمع عمومی و دشواری در شورای امنیت نگردیده است. از سال 1948، یهودیان و اعراب شش جنگ را پشت سر گذاشته اند. از آن زمان تا کنون از هرچهار قطعنامه صادر شده توسط شورای امنیت یکی به این مسئله( مسئله خاورميانه) اشاره داشته است تاجائیکه به مجمع عمومی و آژانس های اختصاصی این نهاد ارتباط میگیرد، بیشتر از یکهزار قطعنامه در این زمینه صادر گردیده است. وضعیت کلی را میتوان به شبکه ای از مشکلات تشبیه کرد(که) براساس آن بسیاری از اصول و عملکرد های مربوط به حفظ صلح شکل گرفته و تکامل نموده اند. هم اکنون بعد از 45 سال، هنوز هم بعضی از واحد های نظارت و وساطت بعنوان بخشی از عملیات کلی حفاظت از صلح در خاور میانه وجود دارند. رویهمرفته، 21600 پرسونل در ساحه مشغول بوده که 364 نفر شان جان خود را از دست داده اند.
درمورد سومالیا، عملیات ملل متحد تحت عنوان "عملیات اعاده امید" موجب داغتر شدن فضای سیاسی و متعاقب آن خشونت های فراوانی گردید. هیچ نوع امیدی برای یک حکومت باثبات در این کشور وجود نداشت. شورای امنیت با وضاحت و صراحت غیرمعمول اعلام کرد که عملیات در سومالیا طوریکه یک برنامه حفظ صلح باید عمل نماید، عمل نمیکند. برعلاوه سومالیا، درپی جنگ اول خلیج دو مورد دیگرنیز وجود داشت که در آن ملل متحد به درخواست اعضایش اقدامات انساندوستانه ای را صورت داد – در بوسنیا و در رواندا. همچنين در سال 1994 با توافق ملل متحد یک نیروی چندملیتی که بخش اعظم آنرا نیروهای ایالات متحده تشکیل میداد وارد کشور هایتی شد. ابهام و تردید در موفقیت این مداخلات به فوریت مباحث مربوط به عدالت و استفاده از طرق نظامی افزوده است. علاوه برموارد مزبور، سابقه عملیات های ملل متحد پس از جنگ سرد در ابعاد دیگرنیز مایه امیدواری نبوده است.
بطور مثال، یکی از مسایل بحث انگیز عمده که موثریت ملل متحد در حل منازعات را متاثر ساخته است موضوع بودجه است. از دیرزمان، ماهیت غیر قابل پیش بینی هزینه های حفظ صلح منبع اندوه و گرفتاری سیاسی و مالی بوده است. قانع ساختن جوانب ذیدخل به این مصلحت که ملل متحد باید دارای یک وجه پولی ذخیره ای باشد همیشه دشوار بوده و این سازمان اغلب در کسب تعهد مالی برای اجرای ماموریت هایش مشکل داشته است. ملل متحد در چهل سال اول موجودیت خود فقط سیزده ماموریت صلح داشت، ولی در بین سالهای 1986 و 2000 سی و هشت ماموریت جدید عمده انجام شد. نیروهای حافظ صلح ملل متحد به نقاط لازم در هر کنارو گوشه جهان فرستاده شدند. ازسال 1989، بطور متوسط هرسال چهارده عملیات حافظ صلح انجام شده است. بالغ بر 750000 نفر از 110 کشور در ماموریت های حفظ صلح ملل متحد خدمت نموده اند، ولی هزینه نگهداری کلاه آبی های این سازمان درنقاط ناامن دنیا سیر صعودی داشته درحاليکه بودجه سازمان به علت بدهی های کشورهای عضوسيرنزولی. درسال های گذشته، اعضای شورای امنیت (وبخصوص ایالات متحده) بطور کلی بی ميلی شدیدی را درقبال سهمگیری در چندین منازعه از خود نشان داده و عدم اقدام یا سپردن وظیفه به ائتلاف های موقتی دلخواه را ترجیح داده اند. متاسفانه باید گفت که درشرایط کنونی که منابع و امکانات حفظ صلح درسطح جهان درسطح پایینی قراردارد، بیشترین نیاز دراین زمینه احساس میشود. علاوتا، یک سلسله موانع سیاسی و تشکیلاتی برسرراه اهداف امنیتی ملل متحد نیز وجود دارد. بزرگی اندازه و تشکیلات این نهاد فرآیند تصمیم گیری را پیچیده ساخته و ساختار آن طوری است که یک برنامه جامع صلح و امنیت را بصورت کامل نمیتواند اجراء نماید.
یک مانع دیگر بر سر راه ملل متحد برای سهمگیری در حل منازعات، بند هفت ماده دوم آن است که بیان میدارد هیچ بخشی از منشور به سازمان ملل این اجازه را نخواهد داد که در اموری که اساسا در قلمروصلاحیت داخلی یک کشور قرار میگیرد مداخله نماید. در موارد خاصی، کشورهايی که نگران مداخله ملل متحد در مسائلی که عواقب خاصی میتواند برا ی جامعه بین المللی داشته باشد، بوده اند، از قید مذکور استفاده نموده اند. در بیشتر این موارد، انسان های بیگناه کشته شده، حقوق بشر زیر پا نهاده شده و کسانیکه در معرض مصیبت و رنج در داخل آن کشور یا منطقه بوده اند خواستار کمک و مداخله خارجی شده اند. از آنجهت، حکم عدم مداخله در منشور ملل متحد بعنوان یک مانع عمده بر سرراه نقش صلح وامنیت این سازمان عمل نموده است.
علاوه برعواملی که در بالا ذکر آن رفت، خود جنگ سردازجمله دلايل عمده عدم مؤثريت سازمان ملل درحل منازعات بوده است.منشور سازمان طرزالعمل های را ارائه میدهد برای حل وفصل منازعات، نحوه اجرای مقررات و استفاده از نیروهای مسلح فراهم شده توسط کشورهای عضو. بیشتر این احکام وطرزالعمل ها هرگز مورد استفاده قرار نگرفته اند، عمدتا به این دلیل که جنگ سرد موجب توقف همکاری متداوم میان اعضاء "اتحاد بزرگ" جنگ جهانی دوم گردید، زیرا استفاده اتحاد شوروی سابق از حق وتو باعث ایجاد بن بست در شورای امنیت میگردید. پرزدکویلار، دبیر کل اسبق(ملل متحد)، از عدم توانایی ملل متحد در ایفای یک نقش موثر وقاطعانه، یعنی چیزیکه یقینا در منشور بیان شده است، جهت رسیدگی به بحران های نگران کننده وپی درپی بین المللی به صراحت انتقاد نمود. بمنظور برطرف کردن این ناتوانی، وی خواستار تجدید نظر در نحوه استفاده از شورای امنیت گردید، که اغلب بخاطر جانبداری، عدم قاطعیت یا بی ظرفیتی ناشی از اختلافات میان کشور های عضو، در حاشیه قرار میگرفت. بهمین ترتیب، بوطروس بوطروس غالی، دبیر کل، در گزارشی تحت عنوان، اجندای برای صلح، کشورهای عضو را متهم به عدم تعهد نمود. موضوع نبود همکاری و وجود جانبداری همچنان ادامه دارد. غیر قابل تصور نیست که حتی دموکراسی های غربی ممکن است طوری عمل نمایند که کشورهای دوست خودرا از توبیخ ها، مجازات و اجراء مقررات در امان بدارند. بطور مثال، برخورد احتمالی واشینگتن را درنظر بگیرید اگر اسرائیل یا کوریای جنوبی به ترتيب حمله پیشگیرانه ای را علیه سوریه یا کوریای شمالی انجام دهند. همچنين فرانسه ممکن است یک برخورد جانبدارانه مشابهی در قبال کشور های متحد اش در افریقا داشته باشد.
بعنوان بخشی از یک مرور تاریخی، میتوان به دوران 1956 تا 1967 اشاره کرد که عقب نشینی نیروی اضطراری شماره یک را درپی داشت. این واقعه که به تعقیب آن جنگ شش روزه اعراب و اسرائیل روی داد، موثریت ملل متحد در حفاظت از صلح رازیر سوال برد، طوریکه بین سالهای 1967 و 1973 شاهد یک دوره کاملا خفته و غیرفعالی بودیم که در آن هیچ نیروی حافظ صلحی ایجاد نگردید. بطور کلی، اگر به 50 سال گذشته نگاهی انداخته شود، بوضاحت میتوان دید که نقش اصلی سازمان ملل در حفظ صلح یا بشدت توسط منتقدین تحریف گردیده یا اهمیت آن بوسیله طرفداران مورد مبالغه قرار گرفته است. ازمیان کسانی که توقعات زیادی داشتند که نتیجتا به هراس وانتظارات غیر واقعی وواکنش شدید انجامید میتوان به روسای جمهور روزولت، بوش پدر و کلینتن اشاره کرد. در هیچ زمانی یک امکان واقعبینانه برای ملل متحد وجود نداشته است که قادر باشد تمام یا حتی بیشتر منازعات جهان را پیش گیری یا حل نماید، زیرا اعضای قدرتمند تر آن هرگز توافق نداشته اند که ملل متحد این کار را بکند ویا اینکه منابع سیاسی، مالی و نظامی را دراختيار اين سازمان قرار نداده اند تا چنین وظیفه ایرا انجام دهد، بنابراين، سازمان ملل متحد نمی تواند بدون پشتوانه، مشکلات اقتصادی، اجتماعی، محیط زیستی، انسانی، پناهندگان، حقوق بشر، وغیره را درجهان حل نماید.اما این نهاد میتواند و توانسته است زمانی که از حمایت لازم برخوردار بوده است نقش مثبت متعادلی را در کمک به مسایل بین المللی بشمول عملیات های حفظ صلح و صلح سازی در بعضی منازعات داخلی و بین المللی کشور ها ایفا نماید.
حفظ صلح و مفهوم آن در چارچوب عملکرد ها وسیاست های ملل متحد هنوزدر حال طی نمودن فرآیند تکاملی خود میباشد. برعلاوه، تاکنون، عملیات های این سازمان در واکنش به بحران های جاری بوده که با خصوصیات هر بحران خود را وفق داده و در موازات با الگوهای در حال تغییر منازعات در کنار و گوشه جهان تکامل یافته اند. درس اصلی که ازنحوه عمل تا به امروز میتوان آموخت، اهمیت بازگشت به وظیفه اولیه حفظ صلح میباشد تا اطمینان حاصل گردد که به دبیر کل ونیروهای تحت فرمان وی این آزادی عمل داده شود تا آنچه را بطور طبیعی لازم دیده و مناسب میپندارند انجام دهند: یعنی مذاکره، کمک، تشویق، وسعی در آوردن جناح های درحال نزاع بداخل یک پروسه سیاسی که با اقدامات حفظ صلح و حضور انساندوستانه بتواند مورد حمایت قرار گیرد ولی تحمیل نگردد.
ملل متحد از سال 1945 سهمگیری های عاقلانه ای را در اداره صلح و امنیت بین المللی داشته است. مسلما، این سازمان یگانه بازیگر در نظام اداره بین المللی نیست. در بعضی موارد حتی بازیگر مرکزی هم نیست. با این وصف، ملل متحد یک بازیگر عمده بوده و سهمگیری هایش در حراست ازیک جهان صلح آمیز متعدد بوده است. علی الرغم تمام انتقاد ها، این پرسش را میتوان مطرح کرد که اگر نیرو های حافظ صلح ملل متحد حاضرنبودند تاخشونت هارا مهار کنند، چه تعداد انسان های جان خود را از دست میدادند؟ در کنار یا بعنوان بخشی از عملیات حفظ صلح، فعالیت های دیگری که وجود داشته اند عبارتند ازصلح سازی، اقدامات دیپلوماتیک و کمک به مذاکرات میان کشور های متخاصم یا جناح های درگیردر یک کشور. قبل از سال 1992 چنین ابتکاراتی معمولا مستلزم قطعنامه ای توسط شورای امنیت یا مجمع عمومی بود که دبیر کل را قادر میساخت تا چنین ابتکاری را بخرج دهد، و اقدامات دیپلوماتیک زیادی وجود نداشت. از آن زمان، شورای امنیت به دبیر کل صلاحیت عمومی داده است تا به ابتکار خودش بمنظور ایجاد صلح یا به عبارت درست کلمه، صلح سازی، وارد عمل شود که درنتيجه سرعت دیپلوماسی بطور قابل ملاحظه ای افزایش یافته است. نمونه های عمده ایکه میتوان دررابطه با اقدامات موفقیت آمیز صلح سازی ذکر کرد عبارتند از مذاکره جهت پایان جنگ ایران و عراق؛ کمک درزمینه دست یافتن به توافقنامه های صلح نامیبیا، آنگولا و موزامبیک؛ مساعد ساختن زمینه برای خروج نیروهای شوروی سابق از افغانستان؛ تحکیم و اجرای رسمی توافقنامه ها جهت پایان دادن به جنگ داخلی در السالوادور و نیکاراگوا؛ و همکاری با اعضای دایمی شورای امنیت بمنظور اجراء موافقت نامه سه گروه عمده در کامبوج برای پایان دادن به منازعه در آن کشور. باوصف این باید خاطر نشان ساخت که در هیچ یک از موارد فوق ملل متحد مسئولیت کامل موفقیت های بدست آمده را نداشت، ولی در تمام آن موارد نقش این سازمان در حصول نتایج مثبت، حیاتی بود. از مواردی که موفقیت تلاش های صلح سازی سازمان ملل درآن کمتر بوده است، بطور نمونه میتوان به مناقشه اعراب و اسرائیل (73-1967)، هایتی، سومالیا، یوگوسلاوی سابق، رواندا، و بروندی، اشاره کرد. بهرصورت، ملل متحد یگانه عمل کننده در صحنه نبوده و منصفانه هم نخواهد بود که این سازمان بعنوان مقصراصلی ناکامی ها شناخته شود. بعین ترتیب میتوان به آن مرحله از مسئله اندونیزی اشاره کرد که با یک متارکه میان این کشور و هالند و امضاء توافقنامه رنوایل در سال 1948 بمثابه یکی از اولین موفقیت های شورای امنیت در راستای تلاش های صلح سازی اش یاد میشود. در حالیکه نقش ملل متحد در لبنان و کانگو مثال های کلاسیکی شده اند که در آن چندین شرط اساسی اجراء نگردیده و موفقیت زیر سوال قرار گرفته است.
درعملیات های چند بعدی جدید ملل متحد تلاش براين است که به جناح های در گیر این فرصت داده شود تا مشکلات شانرا نه از طریق گلوله بلکه از طریق رای حل نمایند. ولی تجربه نشان داده است که این عملی نمیشود مگر اینکه جوانب درگیر تعهد و آرزوی لازم را داشته باشند، در غیر آنصورت حضور قدرتمند قدرت های دیگردر صحنه باید این خواسته را برآورده سازد.
طوریکه تریگو لای، اولین دبیر کل ملل متحد، در سال 1946 اذعان داشت "سازمان ملل متحد از اراده دسته جمعی مللی که از آن حمایت میکنند قویتر نیست". سنت همواره این بوده است که بیشتر دولت ها در صورتی از ملل متحد حمایت میکنند که موضع این سازمان با موضع خودشان همنوا باشد. در دهه پنجاه میلادی غرب از سازمان ملل حمایت میکرد زیرا خواسته هایشان یکی بود (بغیر ازمسایل مربوط به استعمار)، اکنون ملل آسیایی و آفریقایی از سازمان ملل بیشتر پشتیبانی میکند زیرا چیزیکه این سازمان میخواهد چیزی است که آنها میخواهند. ولی آیا این به منفعت همه است؟ اگر واقعا نظام بین المللی قرار باشد که در راستای صلح، امنیت و عدالت بین المللی حرکت نماید، باید این اسطوره را که خشونت میتواند موثر باشد بزدایند و در عوض کار دشوارتر ایجاد امنیت از طریق همکاری را در پیش بگیرند. برنامه های دراز مدت تر تامین صلح و امنیت بین المللی از قبیل صلح سازی میتوانند از اجرای سنتی عملیات صلح و حتی حفاظت از صلح امیدوار کننده تر باشند. سازمان ملل متحد باوجود ضعف هایش، ازبسیاری جهات، بقول رئیس جمهور جان اف کنیدی "آخرین امید ما در عصری است که ابزار جنگ از ابزار صلح پیشی گرفته اند". اگر قرارباشد که ملل متحد در دست یافتن به اهدافش موفق گردد، جامعه جهانی باید متناسب با خواسته هایش منابع و امکانات نیز دراختیار آن قرار دهد.